劉武俊
  推進國家治理體系和治理能力現代化,是全面深化改革的重要目標之一。十八屆三中全會將“治理”確立為黨全面深化改革的新的執政理念,意味著黨的執政理念將由單純的政府自上而下的“管理”轉變為政府自上而下與社會自下而上相結合的“治理”。“治理”理念納入黨的執政話語體系,將改變傳統的以自上而下管控為特點的“管理”理念,摒棄單一的行政管控手段,轉變為強調國家與社會合作共治的“治理”理念。
  所謂國家治理體系主要是指黨領導人民管理國家的制度體系,包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等領域的一系列制度安排和法律安排。在全面推進依法治國的時代背景下,國家治理能力主要是運用法治思維和法律制度治理國家和社會各方面事務的能力。現代化的國家治理體系是以法治為基礎建構的,更加強調對公共權力的合理配置和依法制約,把治理納入法治軌道,按照法定權限和法定程序進行治理。
  現代治理理論的主要觀點就是強調治理是一個自上而下與自下而上互動的過程,強調政府與社會通過合作、協商、建立伙伴關係、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理,尋求政府與公民對公共生活的合作管理和實現公共利益最大化,以合法性、參與性、公開性、透明性、回應性、法治性和責任性等為基本特征。國家治理要求遵循社會發展客觀規律,管理者與被管理者是平等的,共同構建社會秩序,管理者自身也要受到規則約束,接受監督,與被管理者形成良性互動。從耳熟能詳的“統治”、“管理”到“治理”,一字之改卻折射出治國方略的總體思想變革。國家統治或國家管理是居高臨下式的,地位不平等;而國家治理、社會治理則是協商合作式的、雙方地位平等,讓民主融入了治理,人民成為治理的主體。管理的主體只是政府,而治理的主體還包括社會組織和公民個人。在國家治理、社會治理中,老百姓擁有更多的話語權、發言權和決策參與權。
  在現代社會,法治是治理的基本方式。無論國家治理、政府治理還是社會治理,其基本方式必然是法治,是法治軌道上的治理,是重視運用法治思維和法治方式的治理。法治的可預期性、可操作性、可救濟性等優勢在治理上具有其他手段所不具備的優勢。國家生活和社會生活制度化、規範化、程序化運行的法治程度,是衡量國家治理體系和治理能力現代化的重要指標。
  國家治理體系首要的是建立制度體系、規則體系和法律體系,建立一套科學、合理的公共權力體系,依法科學配置公共權力。例如,稅收法定是基本的法治原則,稅收法規權只能由最高立法機關以法律的形式制定,而不能由行政機關以行政立法的形式自行制定,否則就有行政權超越立法權的違法嫌疑。
  以時下頗為熱門的京津冀一體化為例,京津冀一體化被提升為國家戰略的區域性綜合治理和發展規劃,儘管政策決策和引導的色彩頗為濃厚,但歸根結底要落實到法治層面。筆者認為,京津冀一體化既需要政策引導,同時也需要立法促進和法治保障,要運用法治思維和法治方式推進京津冀一體化進程,將京津冀一體化納入法治軌道,京津冀一體化其實也是立法同行、立法推進和立法保障的法治化。
  京津冀一體化的法治化,當務之急是儘快出台“京津冀一體化重大行政決策條例”,將重大決策納入法治軌道依照法定程序進行。京津冀一體化是中央作出的重要戰略性部署,京津冀一體化的實施必然伴隨著產業、戶籍、公共服務等方面一系列重大決策,必要時應出台一系列涉及三地區域內公眾切身利益的重大政策。按照依法行政原則的要求,重大行政決策必須實現公開化、程序化和民主化,必須保證相關決策信息充分公開,發動公眾廣泛參與決策和監督決策過程。要廣泛征求專家學者和公眾的意見,必要時可舉行決策聽證會和上網征求民意,堅決避免搞閉門造車。涉及京津冀一體化的任何重大政策的決策過程都應該公開透明,按照法定的程序進行決策,在正式出台前要盡可能先搞民意調查廣泛征求民意,政策出台後要及時回應公眾質疑,必要時適時調整政策。建議有關部門專門制定“京津冀一體化重大行政決策條例”,按照依法行政的原則健全京津冀一體化行政決策的程序保障機制,將京津冀一體化重大行政決策納入法定程序的軌道,避免個別領導拍腦袋式決策、政策朝令夕改或部門利益壟斷式決策,同時要健全重大決策的問責機制,依法嚴格追究重大決策失誤、以個人意志或者部門利益干擾科學決策以及決策過程中相關違法行為的責任。
  京津冀一體化規劃不應僅僅是政策性文件,還需要通過立法上升為權威的法規,比如可以由國務院出台專門的“京津冀一體化規劃條例”,京津冀三地還可制定地方性法規性質的一體化規劃實施辦法。加強公共服務一體化立法,適時出台“京津冀公共服務一體化條例”,從法律層面有效推進京津冀公共服務一體化進程。儘快制定出台“京津冀聯防聯控治理大氣污染條例”,以立法的形式確立京津冀聯防聯控治理大氣污染的協同機制,依法明確京津冀三地在聯防聯控大氣污染方面各自的職責範圍及相應的法律責任。重視一體化規劃立法,可以避免一體化規劃在制定和執行過程中的隨意性,不受行政因素和京津冀領導班子更迭的影響,使得一體化規劃的實施更加有力和順暢。
  運用法治思維和法治手段推進京津冀一體化,未雨綢繆重視京津冀一體化立法工作,推進京津冀一體化的法治進程,有利於實現政策引導和法治保障的有機統一,可以最大限度地降低決策失誤風險和減少一體化實施的障礙,同時也可以為區域性合作治理提供可資借鑒的法治範本。
  一言以蔽之,法治是“推進國家治理體系和治理能力現代化”的強有力的引擎,國家治理應當納入理性的法治軌道。唯有如此,法治國家、法治政府和法治社會才有可能真正建成。京津冀一體化離不開法治,建設法治中國乃至建成富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家同樣離不開法治。
  (作者為《中國司法》雜誌總編輯)  (原標題:法治是提升國家治理能力的引擎)
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